Restrukturisasi Penyelenggaraan Pendidikan: Studi Kapasitas Sekolah Dalam Rangka Desentralisasi Pendidikan


Oleh : Wayan Koster*

* Dr. Ir. Wayan Koster, MM., adalah mantan peneliti pada Badan Penelitian dan Pengembangan Depdiknas dan saat ini adalah sebagai dosen Universitas Tarumanagara.


Abstrak : Desentralisasi pendidikan dalam bentuk manajemen berbasis sekolah diyakini dapat meningkatkan efisiensi, relevansi, pemerataan, dan mutu pendidikan serta memenuhi asas keadilan dan demokratisasi. Hasil studi menunjukkan bahwa terdapat potensi yang memungkinkan keberhasilan pelaksanaan desentralisasi pendidikan. Hal ini terlihat pada kapasitas sekolah yang meliputi empat aspek yaitu : anggaran sekolah, SDM, sarana prasarana sekolah, manajemen sekolah, dan partisipasi orangtua siswa. Guna mencapai tujuan desentralisasi pendidikan tersebut pemerintah perlu melakukan restrukturisasi dalam penyelenggaraan pendidikan terutama yang berkenaan dengan struktur kelembagaan pendidikan , mekanisme pengambilan keputusan, dan manajemen pendidikan di pusat, di daerah, dan di sekolah. Sejalan dengan itu pemerintah perlu menyiapkan landasan hukum dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, dan keputusan menteri untuk pelaksanaan desentralisasi pendidikan agar sesuai dengan jiwa dan semangat otonomi daerah.

1. Pendahuluan

Pendidikan mempunyai peranan yang sangat strategis dalam mengembangkan sumber daya manusia (SDM) berkualitas agar bangsa kita mempunyai SDM yang ahli, terampil, kreatif, dan inovatif. Kualifikasi SDM seperti ini sangat diperlukan jika Indonesia ingin menjadi negara yang berhasil dalam menguasai dan mengembangkan ilmu pengetahuan dan teknologi, dan industrialisasi sehingga mampu menghadapi persaingan global. Hal ini bahkan telah menjadi amanat rakyat sebagaimana disebutkan dalam Ketetapan MPR-RI Nomor IV/MPR/1999 tentang GBHN yang menyebutkan bahwa salah satu visi pembangunan bangsa adalah terwujudnya masyarakat Indonesia yang menguasai ilmu pengetahuan dan teknologi. Untuk mewujudkan visi tersebut dalam GBHN 1999 telah dinyatakan bahwa salah satu arah kebijakan dalam pembangunan pendidikan adalah melakukan pembaharuan dan pemantapan sistem pendidikan nasional berdasarkan prinsip desentralisasi, otonomi keilmuan dan manajemen.

Sejalan dengan amanat tersebut, Depdiknas saat ini tengah menyiapkan pelaksanaan desentralisasi pendidikan yang didalamnya mencakup manajemen berbasis sekolah (school based management) pada tingkat pendidikan dasar. Pelaksanaan desentralisasi pendidikan adalah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan Undang-Undangn No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang No.25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah dan Peraturan Pemerintahan No.25 tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom. Desentralisasi pendidikan merupakan terobosan besar dalam pembangunan bangsa yang selama ini memakai paradigma top-down berubah menjadi memakai paradigma bottom-up. Sesuai dengan PP No.25 tahun 2000 maka sejumlah kewenangan dalam bidang pendidikan yang selama ini berada di pusat akan dilimpahkan kepada institusi penyelenggara pendidikan dalam bingkai pemerintah daerah.

Pemerintah pusat telah menetapkan bahwa otonomi daerah akan mulai dilaksanakan pada tahun 2001 yang mencakup berbagai bidang termasuk dalam bidang pendidikan. Dengan demikian maka desentralisasi pendidikan juga akan dilaksanakan mulai tahun 2001 secara bertahap sesuai dengan kondisi masing-masing daerah. Dalam rangka desentralisasi pendidikan tersebut salah satu bidang pendidikan yang perlu mendapat prioritas adalah jenjang pendidikan dasar yaitu pendidikan umum yang lamanya sembilan tahun terdiri dari enam tahun di Sekolah Dasar (SD) dan tiga tahun di Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama (SLTP). Ini sangat strategis karena persyaratan pendidikan untuk mencari pekerjaan adalah minimum berpendidikan dasar. Selain itu pendidikan dasar mempunyai tujuan memberikan bekal kemampuan dasar kepada peserta didik untuk mengembangkan kehidupan sebagai pribadi, anggota masyarakat dan warga negara serta menyiapkan peserta didik untuk mengikuti pendidikan menengah.

Konsep desentralisasi pendidikan pada jenjang pendidikan dasar yang tengah disiapkan oleh Depdiknas adalah dengan cara memberikan otonomi yang luas pada institusi sekolah dalam konsep manajemen berbasis sekolah (MBS). Dengan MBS maka pemberdayaan sekolah dapat dilakukan secara lebih optimal yang berorientasi pada empat aspek yaitu untuk : meningkatkan mutu pendidikan, pemerataan, relevansi, dan efisiensi penyelenggara pendidikan. Keempat aspek ini merupakan masalah yang sangat menonjol dalam pembangunan pendidikan kita yang sampai saat ini belum dapat dipecahkan oleh pemerintah secara tuntas. Banyak faktor yang menentukan keberhasilan pelaksanaan MBS yang berada dalam lingkup struktural dan non struktural. Secara struktural mencakup : komitmen politik dan kebijakan pemerintah pusat (Depdiknas) yang bersifat makro. Dalam hal ini pemerintah pusat tidak boleh ragu-ragu dengan sikap setengah hati untuk melaksanakan desentralisasi pendidikan. Hal itu haruslah tercermin pada kebijakan di bidang pendidikan yang meliputi penyiapan landasan hukum berupa undang-undang, peraturan pemerintah dan keputusan menteri serta penyediaan anggaran yang memadai. Dalam lingkup struktural juga mencakup peran pemerintah daerah antara lain meliputi penataan kelembagaan institusi pendidikan dalam organisasi pemerintah daerah, peraturan pemerintah daerah, kemampuan pemerintah daerah dalam mengakomodasi aspirasi masyarakat daerah yang berkaitan dengan substansi kurikulum pendidikan, dan kemampuan keuangan daerah. Dalam lingkup non struktural mencakup tersedianya anggaran sekolah, sarana prasarana sekolah, kelembagaan sekolah, manajemen kepala sekolah, SDM sekolah, partisipasi orangtua siswa dan masyarakat, proses belajar mengajar, dan kultur masyarakat lokal.

Sejalan dengan itu maka dalam studi ini akan dikaji kapasitas sekolah yang meliputi empat aspek berkaitan dengan pelaksanaan manajemen berbasis sekolah dalam rangka desentralisasi pendidikan pada jenjang pendidikan dasar. Tujuan studi ini adalah untuk memperoleh data dan informasi mengenai peta kapasitas sekolah yang terkait dengan empat aspek yaitu : anggaran sekolah, SDM dan sarana prasarana sekolah, manajemen sekolah, dan partisipasi orangtua siswa. Sedangkan manfaat dari studi adalah untuk memperoleh bahan masukan yang berguna bagi pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan institusi sekolah dalam menyiapkan pelaksanaan desentralisasi pendidikan dalam konsep manajemen berbasis sekolah pada tingkat pendidikan dasar.

Studi Literatur

Manajemen Berbasis Sekolah (MBS) merupakan bentuk alternatif sekolah dalam rangka desentralisasi bidang pendidikan, yang ditandai adanya otonomi luas di tingkat sekolah, partisipasi masyarakat yang tinggi, tetapi masih dalam kerangka kebijakan pendidikan nasional. Otonomi diberikan agar sekolah dapat leluasa mengelola sumber daya dengan mengalokasikannya sesuai dengan prioritas kebutuhan serta agar sekolah lebih tanggap terhadap kebutuhan masyarakat setempat. Masyarakat dituntut partisipasinya agar mereka lebih memahami pendidikan, membantu, serta mengontrol pengelolaan pendidikan. Sedangkan kebijakan nasional yang menjadi prioritas pemerintah harus pula dilakukan oleh sekolah. Dalam MBS, sekolah dituntut memiliki “accountability” baik kepada masyarakat maupun pemerintah (Balitbang Depdiknas, 1999).

MBS menawarkan kepada sekolah untuk menyediakan pendidikan yang lebih baik dan lebih memadai bagi para siswa. Adanya otonomi dalam pengelolaan merupakan potensi bagi sekolah untuk meningkatkan kinerja para staf, menawarkan partisipasi langsung kelompok-kelompok yang terkait, dan meningkatkan pemahaman masyarakat terhadap pendidikan. Otonomi sekolah juga berperan dalam menampung konsensus umum yang meyakini bahwa sedapat mungkin, keputusan seharusnya dibuat oleh mereka yang memiliki akses paling baik terhadap informasi setempat, mereka yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan kebijakan, dan mereka yang terkena akibat-akibat dari kebijakan tersebut (Balitbang Depdiknas, 1999).

Dalam pelaksanaannya di Indonesia, perlu ditekankan bahwa kita tidak harus meniru secara persis model-model MBS dari negara lain. Sebaliknya, Indonesia perlu belajar banyak dari pengalaman-pengalaman pelaksanaan MBS di negara lain, kemudian merumuskan dan menyusun model dengan mempertimbangkan berbagai kondisi setempat seperti sejarah, geografi, struktur masyarakat, dan pengalaman-pengalaman sendiri di bidang pengelolaan pendidikan selama ini. (Balitbang Depdiknas, 1999).

Bagi kita konsep MBS merupakan hal baru. Oleh karena itu, pelaksanaan MBS memerlukan wawasan dan pengetahuan yang mantap yang dapat diperoleh dari literatur maupun dari pengalaman negara-negara yang sudah pernah melaksanakan konsep MBS. Secara umum diperoleh gambaran bahwa otonomi sekolah dengan konsep MBS memberi banyak manfaat dan keuntungan. Rizvi dan Lingard (1992) menyatakan bahwa otonomi sekolah dapat menyertakan masyarakat dalam melaksanakan keputusan-keputusan sekolah. Sudut pandang lain dikemukakan oleh Peach (1994) yang disepakati oleh Cranston (1993) dan Rizvi (1994), dimana bagi mereka yang utama dari otonomi sekolah adalah meningkatkan manajemen sekolah untuk membebaskan pengalokasian sumberdaya dari kepentingan yang bersifat administratif kepada kepentingan yang bersifat edukatif.

Pertanyaan selanjutnya, apakah pemberian otonomi tersebut akan menyelesaikan semua persoalan pendidikan? Jawabannya tidak, bahkan mungkin menimbulkan masalah baru, sepanjang kriteria yang ditetapkan tidak dilaksanakan sebagaimana seharusnya. Namun perlu menyimak apa yang dikemukakan oleh Caldwell (1993) mengenai alasan restrukturisasi manajemen sekolah, yaitu antara lain karena salah satu atau beberapa faktor berikut : efisiensi dalam administrasi pendidikan umum, efek resesi ekonomi, kompleksitas permasalahan pendidikan, memberdayakan guru dan orang tua, keperluan akan “fleksibility” dan “responsive“, efektivitas sekolah dan “school improvement“. Lalu dengan alasan apa pemerintah kita memberikan otonomi pada tingkat sekolah? Untuk menjawab pertanyaan ini, selain alasan politis, otonomi sekolah di Indonesia dilaksanakan dalam rangka meningkatkan efisiensi, pemerataan, relevansi, dan mutu pendidikan, seperti telah dijelaskan sebelumnya.

Faktor lain yang penting untuk dikemukakan adalah kesiapan pelaksanaan konsep MBS tersebut. Kesiapan kita sangat ditentukan oleh para pelaku-pelaku antara lain keseriusan pemerintah pusat, aparat daerah, dan sekolah itu sendiri. Kesiapan ini menyangkut juga kemampuan kita dalam mengajukan argumentasi dan rasionalisasi dari berbagai sudut pandang untuk mendukung perlunya konsep MBS ini dilaksanakan di Indonesia. Menurut Caldwell dan Spink (1988) dan Fiske (1998), pelaksanan MBS dapat didekati dari teori keorganisasian, ekonomi, dan politik yang penekanannya tergantung pada kebijakan suatu negara. Kompleksnya permasalahan persekolahan di Indonesia merupakan kendala dalam pelaksanaan otonomi sekolah secara sekaligus. Oleh karena itu, pentahapan pelaksanaan perlu dilakukan untuk menghindari terjadinya benturan-benturan antaraspek dan antar unit pelaksana. Pentahapan ini paling tidak terbagi dalam tiga tahapan, yaitu : jangka pendek, jangka menengah, dan jangka panjang (Balitban Depdiknas, 1999). Selain itu pentahapan pelaksanaan konsep MBS tersebut juga terkait dengan kompleksitas pendidikan di Indonesia, sehingga memerlukan pendekatan tersendiri. Oleh karena itu, dalam pelaksanaan konsep MBS tersebut diperlukan perumusan kebijakan dan pedoman pelaksanaan yang akan menjadi acuan bagi aparat di daerah dan aparat sekolah.

Banyak negara telah mendesentralisasikan sistem pendidikannya untuk berbagai alasan politik, pendidikan, administrasi, dan keuangan. Meskipun dalam kenyataannya desentralisasi bukan satu-satunya jawaban atas semua masalah pendidikan, pengalaman menunjukkan bahwa langkah itu perlu diambil oleh suatu pemerintahan yang ingin meningkatkan kualitas proses belajar-mengajar, meskipun langkah itu saja kiranya belum memadai. Berdasarkan pengalaman dari berbagai negara, pemerintah pusat memegang kendali dalam tiga aspek kebijakan, yaitu memelihara kesatuan negara misalnya melalui desain kurikulum; menggerakkan azas persamaan dan pemerataan dalam pendidikan antar daerah, kelompok pendapatan, dan antara laki-laki dan perempuan; dan menetapkan standarisasi pendidikan, evaluasi, dan tes. Di luar tiga aspek ini, pada dasarnya, sebagian besar fungsi-fungsi yang lain dapat didesentralisasikan pada tingkat yang lebih rendah, termasuk rekrutmen pegawai dan guru, penggajian dan penempatan guru, penetapan lokasi sekolah, dan pemeliharaan infrastruktur sekolah (Balitbang Depdiknas, 1999).

Namun dalam studi ini, pengertian otonomi sekolah dalam bentuk manajemen berbasis sekolah dalam rangka desentralisasi pendidikan dibatasi pada kapasitas sekolah yang mencakup anggaran sekolah, SDM dan sarana prasarana sekolah, manajemen sekolah, dan partisipasi orang tua siswa.

Metodologi

Studi ini dilaksanakan dengan memakai semacam meta analisis yaitu kombinasi antara analisis data primer dengan data sekunder. Data primer diperoleh dari hasil penelitian mengenai kapasitas sekolah pada SLTP Negeri di DKI Jakarta dengan memakai merode survai yang dilaksanakan tahun 1999. Penelitian dilaksanakaan dengan memakai sampel sebanyak 59 SLTP Negeri dengan responden yaitu 59 kepala sekolah, 500 guru, 850 siswa, dan 550 orangtua siswa. Data dikumpulkan dengan memakai daftar isian, kuesioner, dan wawancara. Sedangkan data sekunder diperoleh dari hasil penelitian yang dilaksanakan oleh Balitbang Depdiknas pada tahun 1993 mengenai pembiayaan pendidikan pada SLTP Negeri. Selain itu data sekunder juga diperoleh dari Laporan Bank Dunia tahun 1999 mengenai penataan kelembagaan dan desentralisasi pendidikan pada tingkat pendidikan dasar di Indonesia. Parameter yang dikaji ada empat aspek yang berkaitan dengan kapasitas sekolah yaitu : anggaran sekolah, SDM dan sarana prasarana sekolah, manajemen sekolah, dan partisipasi orangtua siswa.

Hasil Studi dan Analisis

Hasil studi dan analisis mengenai kapasitas sekolah yang mencakup empat aspek yaitu : anggaran sekolah, SDM dan sarana prasarana sekolah, manajemen sekolah, dan partisipasi orangtua siswa.

1. Anggaran Sekolah

Tersedianya anggaran sekolah dalam jumlah yang memadai merupakan salah satu faktor yang sangat menentukan keberhasilan penyelenggaraan pendidikan pada tingkat sekolah. Ada empat sumber anggaran sekolah yaitu : (1) anggaran rutin; (2) dana operasi dan perawatan fasilitas (OPF); (3) dana penunjang pendidikan (DPP); (4) dana BP3 dan sumbangan gedung untuk siswa baru.

Dari hasil penelitian pada 59 SLTP Negeri di DKI Jakarta rata-rata besarnya anggaran sekolah sekolah secara keseluruhan dari empat sumber tersebut adalah Rp. 450.000.000 pertahun atau sekitar Rp. 451.800 per siswa per tahun. Sedangkan dari hasil penelitian Balitbang Depdiknas pada 66 SLTP Negeri di 11 provinsi tahun 1993 adalah Rp. 194.100 per siswa per tahun. Tampak bahwa rata-rata anggaran sekolah di DKI Jakarta jauh lebih tinggi dari rata-rata anggaran sekolah secara nasional. Akan tetapi dengan mempertimbangkan faktor inflasi dan kenaikan harga sejak tahun 1993 sampai dengan tahun 1999 maka secara riil perbedaan daya beli anggaran sekolah tersebut tidak signifikan. Sebab pada tahun 1999, setelah krisis ekonomi dan moneter harga barang telah mencapai lebih dari dua kali lipat dari harga barang tahun sebelumnya.

Anggaran rutin bersumber dari pemerintah yang alokasinya ditentukan oleh pemerintah pusat dengan memakai mata anggaran. Anggaran rutin dialokasikan untuk gaji guru tetap dan staf administrasi sekolah, honorarium, uang lembur, biaya listrik, air, telepon, pengadaan bahan pengajaran dan perlengkapan, dan perawatan gedung serta alat-alat sekolah. Kriteria yang dipakai oleh pemerintah pusat untuk mengalokasikan anggaran rutin ke sekolah-sekolah adalah banyak siswa yang ada di sekolah, banyak guru tetap termasuk kepala sekolah, banyak kelas, kategori provinsi, dan daerah. Dengan kriteria tersebut maka alokasi anggaran rutin persiswa pertahun tidak memungkinkan terjadinya perbedaan variasi yang besar antar sekolah maupun antar provinsi. Menurut para kepala sekolah, dengan sistem mata anggaran rutin seperti yang telah ditentukan oleh pemerintah pusat, maka pihak sekolah mengalami kesulitan dalam pengelolaan dan administrasi pertanggung-jawaban. Anggaran untuk pos pengeluaran tertentu tidak bisa dialokasikan untuk pos pengeluaran yang lain dan pertanggungjawaban harus dibuat menurut pos pengeluasan untuk masing – masing mata anggaran. Oleh karena itu sisa anggaran pada mata anggaran tertentu tidak bisa dipakai untuk menutupi kekurangan pada mata anggaran yang lain. Padahal kenyataannya, seringkali sekolah dituntut untuk melakukan perubahan sesuai dengan kebutuhan riil yang dihadapi tetapi hal itu tidak dapat dilakukan karena ketentuan administrasi penggunaan dan pertanggungjawaban yang sangat kaku.

Dana OPF mulai diberikan oleh pemerintah pada tahun 1989 yang dialokasikan dari anggaran pembangunan. Tujuannya adalah untuk meningkatkan mutu pendidikan. Dana ini digunakan untuk kebutuhan operasional dan pengelolaan proses belajar-mengajar. Dana OPF dialokasikan oleh pemerintah berdasarkan banyaknya siswa dan banyaknya sekolah pada tiap kabupaten/kota. Selanjutnya para Kandep Depdiknas mengalokasikan ke masing-masing sekolah untuk kebutuhan operasi dan perawatan gedung serta alat-alat berdasarkan RAPBS yang diajukan oleh sekolah. Dari hasil wawancara dengan para kepala sekolah terungkap bahwa seringkali pihak Kandep melakukan campur tangan dalam penggunaan dana OPF di sekolah. Bahkan tidak jarang sekolah harus menerima rekanan yang telah ditentukan oleh pihak Kandep untuk melakukan perawatan gedung di sekolah dan pihak sekolah hanya menandatangani pertanggungjawaban penggunaan dana OPF, sementara dana OPF yang diterima oleh sekolah tidak dalam bentuk uang.

Dana DPP sesungguhnya bersumber dari orangtua siswa yang dibayar oleh siswa dalam bentuk SPP pe bulan. SPP yang dipungut oleh sekolah disetor ke pusat melalui Kanwil Depdiknas dan selanjutnya pemerintah pusat mengelola dana DPP dengan cara mengalokasikan kembali ke sekolah-sekolah. Pengelolaan dana DPP oleh pemerintah pusat dimaksudkan sebagai upaya untuk lebih meratakan tersedianya dana di sekolah-sekolah. Hasil perhitungan menunjukkan bahwa secara rata-rata besarnya SPP yang diterima kembali oleh sekolah dalam bentuk DPP adalah sekitar 65,7%. Sisanya sebesar 34,3% dipakai untuk membiayai kebutuhan pusat dan daerah (kabupaten dan provinsi). Kriteria yang dipakai oleh pemerintah untuk mengalokasikan dana DPP ke sekolah-sekolah adalah jumlah siswa, jumlah guru, jumlah pegawai, jumlah kelas, dan jumlah jam pelajaran per sekolah. Kelompok sekolah di kota menerima bagian SPP yang lebih kecil yaitu hanya sekitar 50,1% daripada kelompok sekolah di desa yang menerima bagian SPP sekitar 77,7%. Tetapi sekolah-sekolah yang ada di provinsi Sumatera Utara, Jawa Barat, dan Maluku hanya menerima bagian SPP dibawah 50% dari jumlah SPP yang disetor. Kebijakan penggunaan dana yang dipungut melalui SPP untuk pemerintah pusat dan daerah perlu ditinjau kembali. Tidak ada alasan yang kuat bagi pemerintah untuk menggunakan dana yang dipungut dari orangtua siswa untuk pengeluaran yang seharusnya dibebankan pada anggaran negara. Selain itu dengan mekanisme SPP/DPP seperti sekarang ini, pihak sekolah tidak saja dirugikan karena potongan yang dilakukan oleh pemerintah pusat, tetapi sekolah harus menunggu sekitar 1 tahun realisasi DPP terhitung dari waktu penyetoran SPP. Dengan demikian, secara administratif mekanisme pengelolaan SPP/DPP seperti ini sangat tidak efisien.

Dana BP3 adalah dana tambahan yang diterima oleh sekolah dari sumbangan orangtua siswa melalui BP3 (Badan Pembantu Penyelenggara Pendidikan) atau POMG. Ada dua jenis sumbangan yang dipungut dari orangtua siswa melalui BP3, yaitu sumbangan BP3 bulanan yang dibayar bersamaan dengan SPP dan sumbangan tahunan (sumbangan gedung) yang dipungut pada saat penerimaan siswa baru. Dana BP3 dikelola langsung oleh sekolah sesuai dengan RAPBS yang disetujui oleh Pengurus BP3. Besarnya pungutan BP3 perbulan dan sumbangan siswa baru per tahun diputuskan melalui musyawarah antara Pengurus BP3 dengan orangtua siswa berdasarkan RAPBS yang diajukan oleh Kepala Sekolah. Keputusan rapat tersebut kemudian diajukan oleh kepala sekolah kepada Bupati/Walikota melalui Kandep untuk mendapatkan pengesahan. Besarnya iuran BP3 dan sumbangan siswa baru sangat beragam antarsekolah dan antarprovinsi. Ada provinsi yang menetapkan sumbangan BP3 tidak boleh melebihi ½ kali besarnya SPP, ada yang tidak boleh melebihi 1 kali besarnya SPP, dan ada yang menetapkan tidak boleh melebihi 2 kali besarnya SPP. Sumbangan gedung bagi siswa baru jauh lebih beragam antarprovinsi, karena bagi sekolah, penerimaan siswa baru adalah saat yang tepat untuk menarik sumbangan uang gedung dari para orangtua siswa. Terdapat kecenderungan bahwa besarnya sumbangan BP3 meningkat setiap tahun.

2. SDM dan Sarana Prasarana Sekolah

SDM sekolah dapat dibedakan menjadi dua yaitu guru dan staf sekolah. Staf sekolah terdiri dari tenaga administrasi/tata usaha, tenaga perpustakaan, dan tenaga yang bertugas di laboratorium, dan tenaga teknis lainnya. Data guru terdiri dari empat indikator yaitu: umur guru, pendidikan terakhir, pengalaman mengajar, dan gaji guru perbulan. Secara rata-rata : umur guru adalah sekitar 42 tahun, pendidikan sarjana (S1), pengalaman mengajar 15 tahun, dan gaji termasuk tunjangan adalah sebesar Rp. 562.900 perbulan. Dengan memperhatikan umur guru, pendidikan, dan pengalaman mengajar guru maka dapat dikatakan bahwa kualifikasi guru SLTP di DKI Jakarta adalah cukup baik. Dengan umur 42 tahun berarti secara psikologis para guru telah mempunyai tingkat emosi yang cukup matang. Terlebih tingkat pendidikan guru adalah sarjana dengan pengalaman mengajar yang cukup lama, maka guru telah mempunyai pengetahuan yang cukup memadai untuk melaksanakan tugas-tugas pendidikan dan pengajaran di sekolah. Hanya saja dengan gaji sebesar Rp. 562.900 per bulan adalah terlalu kecil mengingat harga barang yang mahal di DKI Jakarta.

Data lain juga menunjukkan bahwa jumlah guru tetap per kelas cenderung menurun bila sekolah bertambah besar (jumlah siswanya banyak). Ini berarti pemanfaatan guru tetap di sekolah yang besar lebih baik dari sekolah yang kecil. Kenyataan ini juga didukung dengan meningkatnya rata-rata jumlah beban mengajar guru tetap pada sekolah yang besar. Ada kecenderungan bahwa semakin besar sekolah semakin besar pula rata-rata jumlah jam mengajar guru tetap di sekolah itu. Jumlah guru tetap per kelas di sekolah sampel adalah 2 orang. Sedangkan rata-rata beban mengajar guru tetap adalah sebanyak 18 jam per minggu. Ini berarti bahwa jumlah jam mengajar guru hanya mencapai 75% dari peraturan jumlah jam mengajar per minggu yaitu sebanyak 24 jam. Hal ini sekaligus menunjukkan bahwa secara nasional ada kelebihan jumlah guru tetap di SLTP Negeri.

Jumlah guru yang berpendidikan sarjana (S1) juga cenderung lebih banyak pada sekolah yang besar. Hal ini pada umumnya terjadi untuk sekolah-sekolah besar yang ada di wilayah kota. Secara rata-rata jumlah guru dengan pendidikan S1 yang ada di sekolah adalah sebanyak 12 orang. Pada bagian lain, jumlah guru yang telah mengikuti penataran/pelatihan di sekolah-sekolah dengan berbagai ukuran tersebut tidak mempunyai pola yang jelas. Artinya tidak tampak di sini bahwa di sekolah – sekolah yang besar telah memberikan kesempatan bagi sejumlah guru untuk mengikuti penataran/pelatihan. Secara rata-rata jumlah guru yang telah mengikuti penataran/pelatihan di tiap sekolah adalah sebanyak 55 orang.

Untuk semua jenis pegawai bukan guru (staf administrasi, staf perpustakaan dan laboratorium, dan staf lainnya) terlihat bahwa rasio siswa terhadap pegawai bukan guru naik secara signifikan sejalan dengan ukuran sekolah. Hal ini menunjukkan bahwa semakin besar ukuran sekolah, maka pemanfaatan pegawai bukan guru juga semakin baik dan ekonomis. Padahal sejauh ini belum ada peraturan mengenai pengalokasian pegawai bukan guru mempertimbangkan jumlah siswa yang ada di sekolah. Tampak bahwa dalam hal proses penempatan, kriteria dan informasi yang dipakai dalam penempatan pegawai (guru dan bukan guru) belum memakai peraturan yang baku dan jelas serta belum mengacu pada kebutuhan sekolah. Hal ini terlihat dari minimnya jumlah tenaga administrasi, tenaga perpustakaan, tenaga laboratorium, dan tenaga teknis lainnya bila dibandingkan dengan jumlah siswa. Perbandingan antara jumlah siswa dengan jumlah tenaga administrasi adalah 87 berbanding 1, perbandingan antara jumlah siswa dengan jumlah tenaga perpustakaan dan tenaga laboratorium adalah 343 berbanding 1, dan perbandingan antara jumlah siswa dengan jumlah tenaga teknis lainnya adalah 272 berbanding 1.

Sarana prasarana sekolah terdiri dari empat indikator yaitu luas gedung, luas perpustakaan, luas laboratorium, banyak kelas, banyak buku pelajaran dan tersedianya alat peraga dan sarana lainnya. Secara rata-rata luas gedung sekolah adalah 1.929 m2, luas laboratorium adalah 78 m2 , luas perpustakaan adalah 69 m2, dan banyaknya kelas adalah 14 ruangan. Perbandingan antara banyaknya siswa dengan banyaknya kelas adalah 71 berbanding 1, yang artinya bahwa banyaknya siswa dalam satu kelas adalah cukup banyak. Jumlah siswa dalam satu kelas ini kurang ideal, karena yang ideal adalah 40 siswa dalam satu kelas. Dari hasil wawancara dengan kepala sekolah terungkap bahwa secara umum tersedianya sarana sekolah seperti alat peraga, peralatan laboratorium, dan peralatan lainnya cukup memadai. Namun untuk luas laboratorium dan luas perpustakaan masih belum memadai.

3. Manajemen Sekolah

Dari hasil analisis terhadap struktur organisasi dari tingkat pusat sampai dengan tingkat sekolah serta mekanisme pengambilan keputusan dan kewenangan yang dimiliki oleh kepala sekolah SLTP Negeri ternyata mengakibatkan manajemen sekolah menjadi tidak efektif dan tidak efisien. Hal ini terlihat dari struktur organisasi yang kompleks pada lembaga di tingkat pusat sampai di tingkat sekolah, manajemen yang terlalu sentralistik, terkotak-kotak dan kakunya proses pembiayaan, dan kewenangan kepala sekolah yang sangat terbatas dalam mengelola sumber daya dan manajemen sekolah. Selain itu sebagai pemimpin tertinggi dan figur sentralistik sekolah, kepala sekolah tidak dibekali dengan kemampuan kepemimpinan dan pengetahuan manajerial yang baik, karena kurangnya pelatihan dan pengangkatan kepala sekolah yang terlalu menekankan pada pertimbangan urutan jenjang kepangkatan dengan mengabaikan faktor-faktor penting lainnya seperti wawasan dan kemampuan dalam memimpin lembaga. Padahal dalam penyelenggaraan pendidikan kepala sekolah dituntut untuk mampu dalam banyak hal seperti : (1) menjabarkan sumber daya sekolah untuk mendukung pelaksanaan proses belajar mengajar, (2) kepala administrasi, (3) sebagai manajer perencanaan dan pemimpin pengajaran, dan (4) mempunyai tugas untuk mengatur, mengorganisir dan memimpin keseluruhan pelaksanaan tugas-tugas pendidikan di sekolah. Sebagai kepala administrasi, kepala sekolah bertugas untuk membangun manajemen sekolah serta bertanggungjawab dalam pelaksanaan keputusan manajemen dan kebijakan sekolah. Sebagai manajer perencana, secara langsung kepala sekolah bertugas mengawasi pelaksanaan tugas-tugas aparat sekolah secara berkesinambungan sedangkan sebagai pemimpin pengajaran kepala sekolah bertanggung jawab dalam pelaksanaan dan peningkatan mutu program pengajaran. Selain itu kepemimpinan kepala sekolah akan sangat menentukan kualitas iklim sekolah yang memungkinkan berlangsungnya proses belajar mengajar dan kerja sama antaraparat sekolah yang baik sehingga penyelenggaraan pendidikan di sekolah bisa berhasil.

Struktur organisasi yang kompleks, praktek penganggaran yang terkotak-kotak dan kaku juga mengakibatkan sulitnya pengelolaan pendidikan pada tingkat sekolah. Hal ini terlihat dari rumitnya penentuan anggaran pendidikan untuk sekolah. Anggaran pendidikan baik anggaran rutin (DIK) dan anggaran pembangunan (DIP) disiapkan oleh tiga instansi yaitu : Depkeu, Depdikbud, dan Bappenas. Tetapi dalam prakteknya masing-masing anggaran mempunyai aturannya sendiri, sehingga yang terjadi antara lain perencanaan, review, dan persetujuan anggaran memakan waktu satu tahun dan tidak ada fleksibilitas dalam realokasi anggaran dari sari kategori ke kategori lain; sisa anggaran yang saru tidak bisa digunakan untuk kepentingan kegiatan yang lain. Selain itu sedikitnya terdapat empat tingkat pengadministrasian yaitu : pusat (Depdikbud), provinsi (Kanwil), kabupaten (Kandep), dan kadang-kadang kecamatan (Kancam). Praktek seperti ini memiliki dampak negatif antara lain : tidak ada tanggungjawab yang jelas antar unit, tidak ada evaluasi secara reguler terhadap kebutuhan riil yang diperlukan, dan tidak ada jaminan bahwa anggaran dialokasikan berdasarkan pada asas pemerataan.

Disamping itu manajemen yang terlalu sentralistik atas program pembiayaan dan perencanaan investasi mengakibatkan terlambatnya pencapaian tujuan sekolah dan peningkatan mutu sekolah karena sarana yang diberikan seringkali tidak sesuai dengan kebutuhan riil sekolah serta tidak efisien. Mengingat SLTP Negeri merupakan bagian dari pendidikan dasar, maka faktor manajemen tersebut juga memberi dampak negatif pada pelaksanaan wajib belajar sembilan tahun.

4. Partisipasi Orangtua Siswa

Partisipasi orangtua siswa merupakan faktor yang sangat menentukan keberhasilan desentralisasi pendidikan dalam bentuk manajemen berbasis sekolah atau otonomi sekolah. Partisipasi orangtua siswa yang diukur dalam penelitian ini terdiri dari sembilan indikator yaitu : (1) partisipasi dalam ikut menentukan kebijakan dan program sekolah, (2) partisipasi dalam ikut mengawasi pelaksanaan kebijakan dan program sekolah, (3) partisipasi dalam pertemuan rutin sekolah, (4) partisipasi dalam kegiatan ekstrakurikuler, (5) partisipasi dalam pengawasan mutu sekolah, (6) partisipasi dalam pertemuan BP3, (7) partisipasi dalam membiayai pendidikan, (8) partisipasi dalam mengembangkan iklim sekolah, dan (9) partisipasi dalam pengembangan sarana dan prasaran fisik sekolah. Data partisipasi orangtua siswa diperoleh dari kuesioner berskala likert.

Hasil perhitungan menunjukkan bahwa data mengenai partisipasi orangtua siswa mempunyai nilai rata-rata hitung sebesar 68,56 dengan standar deviasi sebesar 13,44 , median sebesar 68,74 , modus sebesar 64,33 , nilai maksimum sebesar 92,44 , dan nilai minimum sebesar 54,67. Bila dibandingkan dengan skor teoretis (maksimum) yaitu 120, maka rasio nilai rata-rata adalah = 57,1%. Data ini dapat ditafsirkan bahwa tingkat partisipasi orangtua siswa dalam mendukung penyelenggaraan pendidikan di sekolah berdasarkan penilaian guru adalah rendah. Bila dianalisis lebih lanjut terlihat bahwa partisipasi orangtua siswa yang sangat rendah adalah dalam hal ikut menentukan kebijakan dan program sekolah, ikut mengawasi pelaksanaan kebijakan dan program sekolah, pertemuan rutin sekolah, kegiatan ekstrakurikuler, dan mengembangkan iklim sekolah. Tetapi temuan yang sangat menggembirakan adalah ternyata partisipasi orangtua siswa adalah sangat tinggi dalam mengawasi mutu sekolah, pertemuan BP3, dan membiayai pendidikan dalam bentuk iuran BP3 per bulan dan sumbangan uang gedung untuk siswa baru.

Data lain juga menunjukkan bahwa tingkat partisipasi orangtua siswa dalam membayar BP3 dan sumbangan uang gedung untuk siswa baru pada sebelas propinsi cenderung meningkat dalam empat tahun sejak tahun 1989 sampai dengan tahun 1993 meskipun setiap tahun iuran BP3 dan sumbangan uang gedung itu telah mengalami kenaikan yang relatif besar (Balitbang Depdiknas, 1993). Bahkan untuk sumbangan uang gedung bagi siswa baru setiap tahun meningkat cukup besar. Bukti bahwa tinggiya partisipasi orangtuas siswa terhadap pendidikan anaknya di sekolah juga terlihat dari data kecilnya persentase orangtua siswa yang mendapat keringanan atau dibebaskan dari dua jenis pungutan itu yaitu 3,7% untuk iuran BP3 dan 1,6% untuk sumbangan uang gedung. Temuan yang sangat menarik adalah bahwa di sekolah yang mutunya tinggi ada kecenderungan tingkat partisipasi orangtua siswa juga tinggi. Hal ini terlihat dari kelompok sekolah yang mutunya tinggi, dimana pengeluaran di luar gaji bersumber dari orangtua siswa (melalui BP3) yang besarnya 76% dan hanya 24% yang bersumber dari pemerintah. Sedangkan pada kelompok sekolah yang mutunya rendah pengeluaran di luar gaji bersumber dari orangtua siswa sebesar 59% dan yang bersumber dari pemerintah adalah 41%. Jadi semakin tinggi mutu sekolah semakin tinggi juga tingkat partisipasi orangtua siswa dalam memberikan sumbangan dana melalui BP3 untuk membiayai kebutuhan sekolah diluar gaji seperti untuk biaya proses belajar mengajar, biaya pengadaan dan perawatan alat, media, dan bahan pelajaran serta sarana-prasarana lainnya.

Ini artinya, mutu sekolah merupakan pertimbangan yang penting bagi para orangtua siswa untuk meningkatkan partisipasinya dalam pendidikan. Beberapa kepala sekolah SLTP Negeri yang ada di kota-kota besar bahkan mengungkapkan bahwa seandainya dana SPP tidak banyak dipotong oleh pemerintah pusat maka untuk kebutuhan biaya di luar gaji sekolah telah mampu membiayai dari sumbangan orangtua siswa melalui SPP dan sumbangan BP3 tanpa perlu anggaran dari pemerintah.

Temuan lain yang cukup menarik adalah terdapat kecenderungan tingkat partisipasi orangtua siswa di kota-kota besar seperti di Jawa jauh lebih tinggi daripada tingkat partisipasi orangtua siswa di pinggir kota (desa) yang tercermin pada besarnya sumbangan dana melalui BP3. Ini menunjukkan bahwa selain karena kemampuan ekonomi, tingkat partisipasi orangtua siswa juga dipengaruhi oleh kesadaran masyarakat terhadap pentingnya pendidikan bagi anaknya yang terkait dengan budaya masyarakat itu sendiri seperti yang terjadi di kota-kota. Data ini memberi gambaran umum bahwa dalam masyarakat sesungguhnya ada potensi cukup besar untuk mendukung pelaksanaan desentralisasi pendidikan.

Kesimpulan dan Saran

Berdasarkan analisis data berikut ini disajikan kesimpulan dan saran.

1. Terdapat empat sumber anggaran sekolah di SLTP Negeri yaitu : dana rutin, dana OPF, dana DPP dan dana BP3. Secara rata-rata besarnya anggaran sekolah untuk membiayai seluruh program sekolah (unit cost) adalah sebesar Rp. 451.800 per siswa pertahun. Dengan mempertimbangkan faktor inflasi dan tingkat harga saat ini maka jumlah anggaran tersebut masih jauh dari memadai. Dari segi pengelolaan dan administrasi pertanggungjawaban dana yang bersumber dari pemerintah yaitu dana rutin, dana OPF, dan dana DPP sangat kaku dan rumit. Besarnya anggaran antar sekolah ternyata sangat beragam terutama antarsekolah yang ada di kota dengan sekolah yang ada dipinggir kota. Adanya perbedaan tersebut terutama disebabkan oleh besarnya sumbangan BP3 yang bersumber dari orangtua siswa yang sangat bervariasi antar sekolah. Besarnya sumbangan orangtua siswa melalui BP3 cenderung meningkat dari tahun ke tahun. Selain karena kemampuan ekonomi dan kesadaran orangtua siswa kesediaan orangtua siswa untuk memberi sumbangan BP3 dipengaruhi oleh mutu sekolah. Sumbangan BP3 sekolah dikota jauh lebih besar dari sekolah yang dipinggir kota.

2. Dari segi SDM, guru yang ada di sekolah sudah cukup memadai baik dari segi jumlah maupun kualitas. Tetapi untuk tenaga administrasi tenaga perpustakaan, dan tenaga teknis lainnya, jumlahnya belum memadai. Namun dari segi tingkat dan jenis pendidikan sudah sesuai. Sarana dan prasarana yang tersedia di sekolah tampaknya juga belum memadai.

3. Ditinjau dari segi struktur lembaga, banyaknya lembaga, mekanisme pengambilan keputusan, dan kewenangan yang dimiliki oleh kepala sekolah tampaknya manajemen sekolah sangat rumit dan kompleks sehingga tidak efektif dan efisien bagi sekolah. Manajemen sekolah juga tidak berlangsung dengan baik karena adanya kendala internal yaitu kepemimpinan kepala sekolah yang belum memadai yang disebabkan oleh minimnya pelatihan dan penataran yang dimiliki oleh kepala sekolah, sehingga penyelenggaraan pendidikan di sekolah belum optimal.

4. Secara umum tingkat partisipasi orangtua siswa dalam membantu penyelenggaraan pendidikan di sekolah masih rendah. Partisipasi orangtua siswa yang rendah adalah mencakup partisipasi dalam menentukan dan mengawasi kebijakan dan program sekolah, pertemuan rutin di sekolah, kegiatan ekstrakurikuler, dan dalam pengawasan mutu sekolah. Tetapi partisipasi orangtua siswa dalam hal membayar sumbangan BP3 perbulan dan sumbangan uang gedung bagi siswa baru adalah cukup tinggi. Hal ini terlihat dari sedikitnya orangtua siswa yang diberi keringanan dan yang dibebaskan untuk membayar sumbangan BP3. Terdapat kecenderungan bahwa, dari tahun ke tahun, tingkat partisipasi orangtua siswa meningkat yang dipengaruhi oleh pendidikan orangtua siswa, kemampuan ekonomi, kesadaran akan pentingnya pendidikan bagi anaknya, dan mutu pendidikan pada tingkat sekolah. Ini artinya tingkat partisipasi orangtua siswa dalam penyelenggaraan pendidikan di sekolah masih sangat terbatas yaitu hanya ikut mengawasi mutu sekolah dan memberi sumbangan BP3.

5. Dari uraian pada butir satu, dua, tiga, dan empat dapat disimpulkan bahwa secara umum ada potensi yang cukup besar untuk menyelenggarakan otonomi sekolah dalam bentuk manajemen berbasis sekolah dalam rangka desentralisasi pendidikan. Potensi tersebut terdapat pada empat aspek kapasitas sekolah yaitu : anggaran pendidikan, SDM sekolah, tersedianya sarana prasarana, manajemen sekolah, dan tingkat partisipasi orangtua siswa. Meskipun demikian, pada masing-masing aspek itu masih ada hal-hal yang perlu ditingkatkan.

Bertitik tolak pada kesimpulan tersebut maka saran yang diberikan adalah sebagai berikut.

1. Dalam rangka meningkatkan mutu pendidikan, relevansi, pemerataan, dan efisiensi serta untuk memenuhi asas keadilan dan demokratisasi, pemerintah perlu lebih mempercepat pelaksanaan desentralisasi pendidikan dalam bentuk manajemen berbasis sekolah sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah.

2. Guna mendukung pelaksanaan manajemen berbasis sekolah dalam rangka desentralisasi pendidikan tersebut perlu segera disiapkan landasan hukum seperti undang-undang, peraturan pemerintah dan keputusan menteri. Sejalan dengan itu sudah saatnya direvisi UU No.2 tahun 1989 tentang Sistem Pendidikan Nasional serta Peraturan Pemerintah No. 27, 28, 29, dan 30 tahun 1990 agar sesuai dengan jiwa dan semangat UU No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

3. Pemerintah perlu meningkatkan alokasi anggaran pendidikan untuk sekolah, melakukan restrukturisasi penyelenggaraan pendidikan terutama berkenaan dengan sturktur kelembagaan pendidikan; melakukan perubahan dalam mekanisme pengambilan keputusan; manajemen pendidikan di pusat, di daerah, dan di sekolah; dan pengelolaan anggaran serta admnistrasi pertanggungjawaban penggunaan anggaran agar lebih sederhana dan efisien sehingga lebih sesuai dengan kebutuhan riil sekolah.

4. Untuk itu anggaran rutin dan dana OPF sebaiknya dijadikan satu sumber yaitu menjadi anggaran pendidikan dari pemerintah. Sedangkan iuran SPP dan BP3 yang bersumber dari orangtua siswa dijadikan satu pungutan yaitu sumbangan pendidikan. Dengan demikian, sekolah hanya mempunyai dua sumber anggaran utama yaitu dari pemerintah dan dari orangtua siswa sehingga lebih mudah mengelola dan membuat pertanggungjawaban. Dalam mengalokasikan anggaran untuk sekolah, pemerintah perlu memperhatikan kemampuan sekolah dalam memperolah sumbangan dari orangtua siswa sehingga anggaran antar sekolah menjadi lebih merata dan proporsional. Dengan demikian kemampuan sekolah dalam penyelenggaraan pendidikan akan menjadi lebih merata dan adil sehingga mutu antar sekolah juga akan menjadi lebih merata.

5. Pemerintah perlu segera menyiapkan pedoman sebagai petunjuk pelaksanaan manajemen berbasis sekolah agar para penyelenggara pendidikan di daerah dan di sekolah mempunyai acuan dalam menyiapkan pelaksanaan manajemen berbasis sekolah dalam rangka desentralisasi pendidikan.

Pustaka Acuan

Bob Lingard dan Fasal Rizvi. A reply to Barcan: theorising the ambiguities of devolution, 1992.

B.J. Caldwell. Accounting for Current and Emerging Patterns of School Management. Decentralising the Management of Australia’s School: A Discussion Paper, National Indsustry Education Forum. Melbourne, 1993.

B.J. Caldwell and J.M. Spinks. Towards the Self-Managing School. The Self-Managing School. London : The Falmer Press. 1988.

Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. Undang-Undang No.2 Tahun 1989 Tentang Sistem Pendidikan Nasional. Jakarta, 1992.

Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. Peraturan Pemerintah No.28 Tahun 1990 Tentang Pendidikan Dasar. Jakarta, 1992.

Department of Education, Queensland (1990). Focus on School: the future organisation of educational services for students. Department of Education Queensland, Australia: Brisbane, 1990.

Edward B. Fiske. Arah Pembangunan Desentralisasi Pengajaran : Politik dan Konsensus. Jakarta: Grasindo, 1998.

Fasal Risvi. Contrasting percentioins of devolution. Quesnsland Teachers Union Professional Magazine.1993.

F. Peach. Better Management Benefits Everyone. Education Views. 1994.

Michael Fullan. The Future Educational Change. The Meaning of Educational Change. Ontario: OISE Press, 1982.

Laporan Studi Pembiayaan Pendidikan di SMP dan SMA Negeri, Balitbang Depdikbud. Jakarta, 1993.

Ketetapan MPR-RI Hasil Sidang Umum MPR-RI Tahun 1999, Sekretariat Jenderal MPR-RI. Jakarta, 1999.

Peraturan Pemerintah No.25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom, BP Panca Usaha. Jakarta, 2000.

World Bank Study. Education in Indonesia: from Crisis to Recovery Education Sector Unit, East Asia and Pacific Regional Office. 1998.

Undang-Undang No.2 Tahun 1989 Tentang Sistem Pendidikan Nasional, Biro Hukum dan Humas Sekjen Depdikbud, Jakarta, 1992.

Undang-Undang No.22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah, Sinar Grafika, Jakarta, 1999.

 

Pos ini dipublikasikan di pendidikan, teknologi, Uncategorized. Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s